國(guó)家發(fā)改委城市與小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心主任李鐵
“控制人口數(shù)量在目前來(lái)看，根本不現(xiàn)實(shí)。”
“一個(gè)政策的出臺(tái)，還是讓時(shí)間和實(shí)踐去證明吧。”
“我相信隨著時(shí)間的演化，隨著我們對(duì)城市發(fā)展水平認(rèn)識(shí)的提高，隨著我們對(duì)于改革進(jìn)程的加快，很多問(wèn)題會(huì)逐步得到解決的。”
北京到底能承載多少人？人們?yōu)槭裁淳奂本勘本┙o外來(lái)人口帶來(lái)了什么？現(xiàn)行的人口調(diào)控政策遇到的難題是什么？……本報(bào)推出的“問(wèn)診人口調(diào)控”系列報(bào)道引發(fā)多方關(guān)注和思考。近日，本報(bào)采訪國(guó)家發(fā)改委城市與小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心主任李鐵，繼續(xù)破解人口調(diào)控難題，探討是不是需要控制人口以及如何對(duì)待外來(lái)人口。
城市承載力是個(gè)偽命題
京華時(shí)報(bào)：談到人口調(diào)控，首先會(huì)討論的問(wèn)題就是城市承載力，它與人口之間有怎樣的必然關(guān)系？
李鐵：到底有沒有承載力，我覺得在目前來(lái)看這是一個(gè)偽命題。對(duì)北京來(lái)說(shuō)，從上世紀(jì)80年代提出承載力，到現(xiàn)在北京實(shí)際人口遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)承載力的標(biāo)準(zhǔn)，這些人在北京活得很好。北京各種產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，城市的發(fā)展還是處于欣欣向榮狀態(tài)，即使出現(xiàn)了堵車，有了點(diǎn)問(wèn)題，也是城市發(fā)展中遇到的必然問(wèn)題，是如何加強(qiáng)管理如何開展公共服務(wù)的問(wèn)題?，F(xiàn)在，很多人打著北京承載力只能容納多少人的旗號(hào)，以此反對(duì)更多的外來(lái)人口進(jìn)入北京。
京華時(shí)報(bào)：從直觀感覺來(lái)講，這里確實(shí)有點(diǎn)堵，人有點(diǎn)多。
李鐵：城市發(fā)展到一定程度，政府應(yīng)該調(diào)整基礎(chǔ)設(shè)施投資方向，來(lái)重點(diǎn)解決公共服務(wù)上出現(xiàn)的問(wèn)題。交通可以治理，其擁擠很重要的原因，是我們過(guò)多依賴地表設(shè)施而忽略了地下空間的開發(fā)，在面對(duì)城市化迅速發(fā)展的情況下，對(duì)公共交通的戰(zhàn)略沒有及時(shí)調(diào)整。
另外，說(shuō)“北京承載力過(guò)高”是指主城區(qū)過(guò)高還是整個(gè)北京市？主城區(qū)存在人口過(guò)密的問(wèn)題，可是對(duì)1.68萬(wàn)平方公里的北京行政管轄區(qū)而言，北京人口密度與很多同等類型的城市相比并不高。
現(xiàn)在提出的控制人口的做法，并不是只針對(duì)主城區(qū)，而是針對(duì)整個(gè)北京市地域的。這個(gè)理由從何而來(lái)？
當(dāng)然，談承載力最主要的因素是水資源。在水資源短缺的情況下，至少要通過(guò)對(duì)水價(jià)的調(diào)整來(lái)調(diào)節(jié)居民節(jié)水和企業(yè)節(jié)水。也就是說(shuō)，即使在不增加供給的情況下，政府也可以通過(guò)加強(qiáng)管理，來(lái)節(jié)約水資源或者提高水資源的使用效率，這一點(diǎn)也基本沒有做到。
資源優(yōu)勢(shì)吸引人口流入
京華時(shí)報(bào)：沒有提高水價(jià)，大概因?yàn)槲飪r(jià)上漲的原因。
李鐵：這正是我要說(shuō)的第二個(gè)問(wèn)題。人的流動(dòng)受生活成本制約，這里基礎(chǔ)價(jià)格(水、電、農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格)都很低，那么，大家自然會(huì)選擇到這里來(lái)，而且這里就業(yè)又相對(duì)容易，我當(dāng)然要來(lái)。
京華時(shí)報(bào)：基于這樣的分析，北京還需要控制人口嗎？
李鐵：不是需不需要，而是按目前的情況，根本不現(xiàn)實(shí)。
人到北京來(lái)取決于兩個(gè)因素，良好的公共服務(wù)和人才儲(chǔ)備資源。由于北京特殊的城市定位，其公共服務(wù)水平高于全國(guó)其他地區(qū)，同時(shí)，運(yùn)用行政力量帶來(lái)的投資因素遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于其他城市。加上北京又動(dòng)用了大量行政手段，保障供電、壓低基礎(chǔ)價(jià)格等等，企業(yè)到這里來(lái)是必然現(xiàn)象。
人口高度集聚帶來(lái)了新的工作機(jī)會(huì)，城市間流動(dòng)人口和農(nóng)村流動(dòng)人口都很多，找工作方便，基本生活支出也不高，收入又很高。
從這個(gè)角度來(lái)看，人口隨著產(chǎn)業(yè)向北京流入是一種正?，F(xiàn)象，當(dāng)行政資源向這里聚集的時(shí)候，市場(chǎng)資源也隨著進(jìn)入。企業(yè)、政府、機(jī)構(gòu)大家都來(lái)，人口也會(huì)來(lái)。你怎么擋得??？
利益固化導(dǎo)致外來(lái)人口難進(jìn)入
京華時(shí)報(bào)：既然不現(xiàn)實(shí)，調(diào)控人口或許是徒勞，可是為什么管理者還要去控制呢？
李鐵：在中國(guó)，可以和北京戶口對(duì)調(diào)的只有上海。只有這兩個(gè)地區(qū)公共服務(wù)水平接近，而其他地區(qū)戶籍的含金量與北京差別太大。然而，北京整個(gè)公共服務(wù)偏重于戶籍人口，并遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于外來(lái)人口，這是一個(gè)根本的區(qū)別。這種利益固化的結(jié)果就是戶籍人口要維護(hù)他的利益。
按照六普數(shù)據(jù)，北京外來(lái)人口已經(jīng)超過(guò)了1/3，如果讓他們享受與戶籍人口一樣的公共服務(wù)，意味著北京現(xiàn)有的公共支出，要切出一大部分，意味著戶籍居民公共服務(wù)水平下降。已經(jīng)享有各種福利的居民，不希望其他人來(lái)擠他們的公共福利。同時(shí)他們有很強(qiáng)大的輿論影響力，很可能影響著政府決策。
從另一方面看，他們可能希望進(jìn)來(lái)的外來(lái)人口更多是高端分子，但是，現(xiàn)在北京外來(lái)人口的結(jié)構(gòu)中有20%的城市間流動(dòng)人口，還有大量的農(nóng)民工和小商小販。
京華時(shí)報(bào)：那么，到底該怎么對(duì)待外來(lái)人口呢？
李鐵：怎么對(duì)待這些人呢？80年代民工潮時(shí)，那時(shí)大家都叫“狼來(lái)了”，后來(lái)漸漸轉(zhuǎn)為同情，后來(lái)轉(zhuǎn)為關(guān)愛，關(guān)注農(nóng)民工子女就學(xué)，關(guān)注農(nóng)民工基本待遇。但是，有沒有雄心氣魄可以納入你的家庭，我想對(duì)很多人來(lái)講，是個(gè)難題。
因?yàn)閱?wèn)題的關(guān)鍵，不是說(shuō)我對(duì)你好多少，而是你能不能和我一樣，具有同等權(quán)利。而這個(gè)同等權(quán)利意味著要降低我的公共福利，降低對(duì)我的公共支出，并增加我的競(jìng)爭(zhēng)壓力和難度。
清理外來(lái)人口難解困局
京華時(shí)報(bào)：不想讓外來(lái)人口進(jìn)來(lái)時(shí)，還有另一個(gè)理由，比如治安問(wèn)題。
李鐵：沒有治安問(wèn)題是不現(xiàn)實(shí)的，它是城市發(fā)展的伴生因素。華盛頓的犯罪率是最高的，城市地區(qū)高于農(nóng)村地區(qū)是正?，F(xiàn)象，社會(huì)利益集團(tuán)矛盾的對(duì)立會(huì)使犯罪率增加。人口處于流動(dòng)性的情況下，社會(huì)管理需要從更深層次來(lái)認(rèn)識(shí)，你需要考慮到底是加強(qiáng)警力還是加強(qiáng)公共服務(wù)來(lái)解決？
京華時(shí)報(bào)：從目前來(lái)看，很多區(qū)縣選擇了前者。
李鐵：沒錯(cuò)，我已經(jīng)關(guān)注到舊宮大火后大興區(qū)突然加強(qiáng)監(jiān)管和人口的清理。在大量人口處于流動(dòng)的狀況下，現(xiàn)行的治安管理還沒有跟上去。要解決這些伴生的問(wèn)題，到底該清理還是該加強(qiáng)服務(wù)，這是我們應(yīng)該認(rèn)真考慮的問(wèn)題。
以廣東為例，廣東對(duì)建房出租即使違章也并不強(qiáng)拆，但是要解決幾個(gè)問(wèn)題：比如屋內(nèi)要有獨(dú)立空間做飯，每個(gè)房間要有廁所，燈要貼墻線要進(jìn)槽，并且提供服務(wù)，每個(gè)房間都有網(wǎng)線，排水照明都解決了。這樣做到以后，通過(guò)加強(qiáng)安全管理解決了出租屋的需求問(wèn)題，通過(guò)管理和服務(wù)疏導(dǎo)了可能發(fā)生的公共安全事故的隱患。
可是，回頭看大興區(qū)，清理的這些人，人都去哪了？打游擊了！問(wèn)題沒有根本解決。
目前我們的管理者手段還是管制、排斥和管理并行，而我們現(xiàn)在強(qiáng)調(diào)的是管理和公共服務(wù)同時(shí)并進(jìn)。
京華時(shí)報(bào)：如果按照這種思路發(fā)展下去，會(huì)有一個(gè)什么樣的后果？
李鐵：人口擋不住，人口只會(huì)越來(lái)越多，這一點(diǎn)我堅(jiān)信不疑。因?yàn)槲覄倓傉f(shuō)的幾個(gè)問(wèn)題都沒有解決，基本價(jià)格沒有解決，產(chǎn)業(yè)資源的進(jìn)入沒有解決，所以怎么能擋得住人來(lái)。2003年之前存在收容遣送制度的時(shí)候，清理得比現(xiàn)在要嚴(yán)厲得多，但仍然沒有擋住人口進(jìn)入北京。實(shí)際上歷史已經(jīng)證明是無(wú)效的，所以未來(lái)也不可能有效。
因此，北京將來(lái)面對(duì)的問(wèn)題就是如何針對(duì)新形勢(shì)下龐大復(fù)雜的人口結(jié)構(gòu)，怎么按照和諧社會(huì)的要求，建立一種均等的公共服務(wù)，這是核心。
宜居城市應(yīng)更方便生活
京華時(shí)報(bào)：從目前來(lái)看，戶籍的問(wèn)題似乎還很遙遠(yuǎn)?？墒侨藗冋劦饺丝谡{(diào)控時(shí)，都會(huì)指向產(chǎn)業(yè)的規(guī)劃和調(diào)控，產(chǎn)業(yè)對(duì)人口的意義有多大？
李鐵：我并沒有認(rèn)為產(chǎn)業(yè)能規(guī)劃得到。對(duì)一個(gè)城市來(lái)說(shuō)，我可以做到什么產(chǎn)業(yè)不讓進(jìn)，但是什么產(chǎn)業(yè)進(jìn)來(lái)我不知道。因?yàn)楫a(chǎn)業(yè)的進(jìn)入有隨機(jī)性，同時(shí)，新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展也很快，具有不確定性。這就是為什么大量的規(guī)劃到最后都是一紙空文。
與此同時(shí)，未來(lái)的北京服務(wù)業(yè)的發(fā)展肯定要增加?？墒牵本┮姆?wù)業(yè)到底是什么？我們不僅需要高端服務(wù)業(yè)，如金融、信息等等，也需要基本的服務(wù)業(yè)和物美價(jià)廉的服務(wù)業(yè)。我們應(yīng)在城市發(fā)展的措施上給它們留有空間。而服務(wù)業(yè)最大的特點(diǎn)是在現(xiàn)有的就業(yè)基礎(chǔ)上提高就業(yè)水平。
我們所說(shuō)的宜居城市不是生態(tài)，而是一個(gè)更為方便的城市生活。需要有一批人提供基礎(chǔ)服務(wù)業(yè)產(chǎn)品和社會(huì)服務(wù)，而且這些服務(wù)要深入到千家萬(wàn)戶，服務(wù)成本要適合北京的中低端人口的收入水平。政府若覺得他們做的有問(wèn)題，你加強(qiáng)監(jiān)管，通過(guò)提供好的公共服務(wù)來(lái)進(jìn)行引導(dǎo)。
京華時(shí)報(bào)：這樣分析下去，您認(rèn)為現(xiàn)有的人口政策怎樣？
李鐵：一個(gè)政策的出臺(tái)，還是讓時(shí)間和實(shí)踐去證明吧。我們對(duì)城市的認(rèn)識(shí)，還需要進(jìn)一步去深化。城市的管理也確實(shí)面對(duì)著輿論的影響和制約。城市化發(fā)展到今天，這么大的公共服務(wù)的反差和利益的固化，必然會(huì)對(duì)政策產(chǎn)生影響。但隨著其他群體話語(yǔ)權(quán)的提高，隨著對(duì)城市化認(rèn)識(shí)的加深，隨著觀念的調(diào)整和改變，這些事情會(huì)逐步得到解決。
目前一些政策的出臺(tái)，有各方面的原因，政策背后或許有一些難言之隱，光批評(píng)也解決不了問(wèn)題。但我相信一些政策只會(huì)發(fā)揮一時(shí)的作用，不會(huì)持久。這也是社會(huì)中各類利益主體之間的矛盾博弈導(dǎo)致的必然結(jié)果。我相信隨著時(shí)間的演化，隨著我們對(duì)城市發(fā)展水平認(rèn)識(shí)的提高，隨著我們對(duì)于改革進(jìn)程的加快，很多問(wèn)題會(huì)逐步得到解決的。 本版采寫本報(bào)記者孫乾本版攝影本報(bào)記者許淑敏
